I. Los Pueblos Indígenas y el Fondo Verde para el Clima – Una introducción
El cambio climático, en esencia, se trata de la relación entre los seres humanos y la naturaleza. Esta relación ha sido tal que la supervivencia básica de la humanidad y los sistemas naturales a nivel mundial se han visto gravemente comprometidos por la explotación insostenible de la naturaleza en nombre del desarrollo. Por consiguiente, el objetivo transversal de las acciones a nivel global para enfrentar el cambio climático mediante el CMNUCC (Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático) constituye un intento por parte de la humanidad para reestablecer las relaciones positivas, deseadas y sustentables con la naturaleza.
Por otra parte, los pueblos indígenas del mundo siguen siendo fieles administradores y protectores de la naturaleza a pesar del despojo histórico de sus tierras, territorios y recursos naturales y la marginalización y exclusión que han sufrido en la distribución de los ‘productos y beneficios’ del desarrollo. Además, como pueblos ligados a la tierra y la naturaleza, cuyos sistemas de sustento y medios de vida son sensibles al clima, están sintiendo los estragos del cambio climático.
El Fondo Verde para el Clima es uno de los mecanismos globales que aspira trazar un nuevo camino hacia un sistema de producción bajo en emisiones y con resiliencia ante el cambio climático, con compromiso a lograr la inclusión social y el respeto a los derechos de los Pueblos Indígenas.
Hasta ahora, el Fondo Verde para el Clima ha asignado un mínimo de 5 mil millones de dólares para apoyar proyectos relacionados con el cambio climático en los países en vías de desarrollo, varios de los cuales se implementarán dentro de los Territorios de Pueblos Indígenas.
II. ¿Qué es un Mecanismo de Resolución de Reclamaciones?
Los Mecanismos de Resolución de Reclamaciones (GRM) son procesos que permiten plantear y resarcir problemas. El GRM provee un medio por el cual los individuos o comunidades afectadas pueden presentar sus dudas e inquietudes relacionadas con el proponente o ejecutor de un proyecto y donde éstas se tramitan de una manera pronta y coherente. Si estos mecanismos se aplican eficazmente, ofrecen la posibilidad de constituir una vía de resolución de disputas más eficiente, más rápida y con menos costo tanto para los ejecutores del proyecto como para las comunidades.
Un mecanismo de resolución de reclamaciones es esencial para facilitar la promoción de relaciones positivas con las partes interesadas, ya que permite que se responda a las inquietudes, evitando que las mismas se agraven. A final de cuentas, contribuye al aprendizaje para mejorar la respuesta a los impactos.
Por lo tanto, un Mecanismo de Reclamaciones consiste en un enfoque proactivo y estructurado para recibir, reconocer, investigar, responder y determinar el resarcimiento para las denuncias y reclamaciones de los actores locales y titulares de derechos, de una manera planificada, oportuna y respetuosa.
Un mecanismo GRM puede utilizar diferentes vías —judiciales, institucionales o extrajudiciales—, o puede basarse en los sistemas y estructuras de justicia tradicionales ya existentes. Lo importante es que ambas partes acepten el mecanismo y que lo consideren justo, imparcial, transparente y accesible, y con suficiente competencia para actuar al recibir las denuncias que se le presenten.
El mecanismo debe facilitar la presentación de reclamaciones por parte de las comunidades y proveer un método para documentar clara y completamente la esencia de los temas e inquietudes que las comunidades planteen.
Los sistemas de justicia de los Estados a menudo se perciben como algo ajeno, geográficamente distante y, por lo tanto, inaccesible para las comunidades. El uso de los Métodos Alternativos de Resolución de Conflictos (ADRs), incluso los que se basen en sistemas comunitarios de valores indígenas o tradicionales y en el derecho consuetudinario, está gozando de respeto y reconocimiento en la legislación nacional de África. Sin embargo, aún no se ha aclarado el marco jurídico para que los procesos informales de ADR y sus decisiones —de instancias tales como los Concejos de Ancianos— tengan fuerza y valor legal, por lo cual es difícil hacer cumplir sus pronunciamientos.
III. Aspiraciones para el Mecanismo de Resolución de Reclamaciones de la Política de Pueblos Indígenas del GCF
La resolución de conflictos y el resarcimiento en casos de reclamaciones constituye una salvaguarda clave de la Política de Pueblos Indígenas del GCF. El GRM contemplado se basa en los objetivos y principios clave de la Política de PI, entre otras cosas la participación significativa y el Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI) de los PI en las actividades relacionadas con el GCF; el respeto a la libre determinación y la representación de los PI; el respeto a la equidad de género e intergeneracional; acceso equitativo a los recursos del GCF; el compromiso a no financiar actividades que resulten en el reasentamiento involuntario (desalojamiento forzado) de los PI o el resarcimiento y el compromiso a proveer capacitación cuando el reasentamiento resulta ser inevitable.
Estos principios incluyen el requisito de que el resarcimiento y los beneficios se definan, entreguen y distribuyan de una manera que respete plenamente las reglas e instituciones tradicionales y consuetudinarias y que asegure la igualdad de género.
Los elementos de la Política sobre el resarcimiento en casos de reclamaciones adoptan un enfoque integral que involucra a varias instancias[1]. Se contempla utilizar el mecanismo de resolución de disputas o de problemas de la entidad acreditada por GCF, las leyes e instrumentos nacionales que sean aplicables, el Mecanismo de Reparación Independiente del GCF y el sistema de justicia a nivel del Proyecto y de los pueblos indígenas.
La política dispone que se proveerá el apoyo técnico y financiero necesario a quienes recurran al mecanismo de reclamación para que puedan tener acceso a dichos mecanismos.
Además, se puede obtener asistencia mediante el Mecanismo de Reparación Independiente (IRM) del GCF o el punto focal de los pueblos indígenas adjunto a la Secretaría en cualquier etapa, incluso antes de presentar una reclamación.
En última instancia, cuando todos los mecanismos de reclamaciones, entre ellos el IRM, no solucionen el problema, el GCF puede recurrir a los procedimientos contemplados en el Acuerdo de Acreditación para llegar a una resolución extrajudicial.
El papel de las Entidades Acreditadas en el GRM: Garantizar el cumplimiento
Además de su propio GRM, se espera que las Entidades Acreditadas consideren el derecho consuetudinario, las leyes, tratados y acuerdos internacionales relevantes, las obligaciones del Estado y los mecanismos de rendición de cuentas del GCF.
Cuando las reclamaciones de los PI se presenten al Mecanismo de Reparación Independiente, se espera que los actores de la cadena de servicios no solamente cooperen y proporcionen toda la información requerida, sino que “se aplicarán e implementarán sin demora las medidas correctivas estipuladas por la Junta Directiva, basadas en las recomendaciones del Mecanismo de Reparación Independiente” (Política de Pueblos Indígenas del GCF, ¶ 71)
Se espera que la Entidad Acreditada confirme que se ha obtenido debidamente el CLPI; que se han divulgado los riesgos del proyecto y los impactos de las actividades de una manera apropiada para cumplir con los requisitos de la Política sobre Divulgación de Información del GCF y su Política de Pueblos Indígenas; que confirme las consultas con las comunidades afectadas durante el diseño e implementación de las actividades; además del establecimiento del mecanismo apropiado de reclamaciones y resarcimiento y que dicho mecanismo funciona.
IV. Interrelación estratégica con otras políticas relevantes del GCF sobre Salvaguardas e Inclusión Social
Otras Salvaguardas críticas y políticas relacionadas con el GRM del GCF incluyen las Salvaguardas Sociales y Ambientales interinas, el Sistema de Gestión Ambiental y Social (ESMS), el Mecanismo de Reparación Independiente, la Política de Género, y la Política sobre Divulgación de Información. [2]
La política Ambiental y Social de GCF incluye un compromiso para - “Evitar los impactos adversos a las personas y al ambiente y, cuando no es posible evitarlos, mitigarlos; mejorar el acceso equitativo a los beneficios del desarrollo y prestar la debida consideración a las poblaciones, grupos e individuos vulnerables y marginados, a las comunidades locales, pueblos indígenas y otros grupos marginados de personas e individuos afectados o potencialmente afectados a causa de las actividades financiadas por el GCF[3].
En el ESMS se aclara explícitamente que todas las actividades financiadas por el GCF evitarán impactos adversos sobre los pueblos indígenas y, cuando no es posible evitarlos, que se reducirán al mínimo o se atenuarán y/o resarcirán de una manera apropiada y equitativa, según corresponda. Además, dichas actividades tendrán que respetar y conservar la cultura indígena, lo que incluye los derechos de los pueblos indígenas a tierras, territorios, recursos, sistemas de conocimientos y los medios de vida, así como prácticas tradicionales. Las Salvaguardas Ambientales y Sociales interinas[4] incluyen una lista de requisitos que deben respetarse para evitar que los pueblos indígenas sufran de impactos negativos.
La Política de Pueblos Indígenas se refiere directamente a la Política sobre Divulgación de Información del GCF[5], y especifica además que las Entidades Acreditadas y Entidades Ejecutoras tendrán que asegurarse de que la información se divulgue de una manera oportuna y culturalmente apropiada para los pueblos indígenas, en uno o más idiomas relevantes y con tiempo suficiente para revisarla, proveer comentarios y expresar cualquier duda que tengan.
Asimismo, el GCF tendrá que asegurarse de que toda la información sobre CLPI y sobre los riesgos se divulgue apropiadamente; que se ha consultado debidamente con las comunidades afectadas y que se ha establecido un mecanismo de reclamaciones para que las comunidades puedan expresar sus inquietudes y buscar reparaciones si existen impactos negativos por la implementación del proyecto y/o alguna violación de las políticas del GCF.
Los principios transversales de la Política sobre Divulgación de Información incluyen la de maximizar el acceso a la información con excepciones limitadas; acceso simple y amplio a la información; explicaciones de las decisiones y el derecho de efectuar revisiones.
El Mecanismo de Reparación Independiente (IRM) es otro espacio en el cual las personas afectadas por un proyecto pueden buscar reparaciones, especialmente en relación con el incumplimiento de las políticas o procedimientos del GCF[6]. El IRM ayuda a las personas o comunidades afectadas por un proyecto a buscar resolver sus problemas, convocando a diálogos o realizando investigaciones de una manera oportuna, justa e independiente. La denuncia tiene que presentarse dentro del plazo de 2 años a partir de la fecha en la cual el reclamante tuvo conocimiento de los impactos negativos del proyecto del GCF, o dentro del plazo de 2 años a partir del cierre del proyecto de GCF.
La Política de Género del Fondo asume un compromiso de aplicar un enfoque sensible a los temas de género en toda su programación, interacciones con las partes interesadas y en el acceso a los beneficios, reconociendo las realidades que las mujeres enfrentan y las contribuciones de la Mujer, y que las mujeres están afectadas de manera diferencial por los impactos del cambio climático.
¿Qué es lo que el mecanismo de reparaciones debe asegurar para los pueblos indígenas?
- Su idioma será respetado, así como las diferentes formas mediante las cuales ustedes quieran presentar sus preocupaciones para que se tomen en consideración.
- El mecanismo tendrá que tomar en cuenta las leyes nacionales y las obligaciones y normas internacionales, así como los sistemas de justicia tradicionales de los pueblos indígenas. También debe proveer la posibilidad de usar los servicios de expertos indígenas independientes.
- Permite reclamaciones anónimas y respeta la confidencialidad de todas las partes: Su nombre se quedará confidencial si usted teme amenazas o represalias. Alternativamente, una ONG o un representante autorizado podrá presentar la denuncia en su nombre.
- Protege a todas las partes contra represalias: En todo caso, será necesario tomar medidas para protegerle a usted contra represalias.
- Usted tendrá el derecho a la traducción o interpretación.
- Se mantienen registros de los trámites: Toda la información relacionada con la reclamación se preservará por escrito y se creará una base de datos, la cual se compartirá con el Mecanismo de Reparación Independiente del GCF.
- Los procedimientos tendrán que estar a la disposición del público, así como la información sobre cómo presentar las reclamaciones, cómo se asegurará la transparencia del proceso y cómo se tomarán las decisiones. También se establecerá el plazo dentro del cual los reclamantes deben recibir una respuesta.
- Permite aprendizaje cumulativo para mejorarse continuamente y para gestionar los cambios.
V. Cómo asegurar que lo logrado en la formulación de la Política se convierta para los medios de vida en avances positivos sobre el terreno
- Llegar a conocer profundamente y mejorar la comprensión de la política. Entre otros elementos deben familiarizarse con las salvaguardas específicas y los papeles de las Entidades involucradas, además de fortalecer las capacidades de los PI para que puedan, por sí mismos, identificar y valorizar los riesgos asociados con los proyectos propuestos para el financiamiento otorgado por el GCF.
- Los PI deben realizar un análisis determinado por sí mismos de la situación de sus instituciones indígenas/tradicionales con un mandato de aplicar las salvaguardas y promover la resolución de conflictos y el fortalecimiento de la paz. También es útil identificar a los expertos de los pueblos indígenas en la resolución de conflictos y concientizarlos sobre las disposiciones de la política.
- Apreciar la importancia y la dinámica de la operatividad de los procesos CLPI a nivel de la comunidad, en especial los esquemas de toma de decisiones de los grupos comunitarios indígenas con los que la NDA y las Entidades Acreditadas deben trabajar durante la implementación del proyecto. Esto permitiría claridad y capacidad de los PI de ejercer su derecho al CLPI.
- Ejercer su derecho a ser consultado y a participar en el diseño e implementación de la actividad financiada por el GCF, así como su derecho de obtener información y tener acceso equitativo a los beneficios – Incidir proactivamente con los actores relevantes en la cadena de entrega de servicios del GCF: las Entidades Acreditadas, las NDAs, la Secretaría del GCF y la Junta Directiva, inclusive con los Grupos de Asesores Independientes cuando sea necesario …. La NDA tendrá que dar una carta de “no inconveniencia” que da luz verde para los proyectos que se presenten a la Junta Directiva del GCF.
- Seguir incidiendo con el Grupo Asesor de los Pueblos Indígenas al GCF (IPAG)[7] y los Especialistas Senior sobre temas que conciernen a los PI en la Secretaría del GCF para mantenerse al tanto de las tendencias emergentes; monitorear la acreditación de las Entidades y la aprobación de los proyectos y proveer retroalimentación sobre la implementación de la Política de Pueblos Indígenas.
Escrito por: Kimaren ole Riamit, Director Ejecutivo de ILEPA (Indigenous Livelihoods Enhancement Partners).
La elaboración de este documento ha sido posible gracias al apoyo de la Fundación Tebtebba, septiembre de 2019
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[1] Política de los PI, ¶ 69 – 71.
[2] El texto completo de la Política Ambiental y Social del Fondo Verde para el Clima, en la cual se incluyen las Salvaguardas Sociales y Ambientales interinas puede consultarse en:
https://www.greenclimate.fund/documents/20182/574763/GCF_policy_-_Environmental_and_Social_Policy.pdf/aa092a12-2775-4813-a009-6e6564bad87c
[3] https://www.greenclimate.fund/documents/environmental-social-policy
[4] Corporación Financiera Internacional (IFC) del Banco Mundial. Norma de Desempeño 7 (PS7) sobre los Pueblos indígenas.
[5] Para el texto completo de la política de divulgación de información, véase: https://www.greenclimate.fund/documents/20182/574763/GCF_policy_-_Information_Disclosure_Policy.pdf/eca387d2-06b3-42c9-89f9-4976f2e802f4
[6] https://www.greenclimate.fund/independent-redress-mechanism
[7] Compuesto de cuatro representantes nombrados por los PI de las cuatro regiones de países en vías de desarrollo: Latinoamérica, Asia, el Pacífico y África.